持分土地買賣，分別共有、公同共有土地、房屋買賣，疑難土地處理
2016-09-26
文/陳嬿如
9月9日，在
公視南部開講節目中，高雄果菜市場不義徵收自救會長吳富雄拿出一張公文，說明北側居民所面臨的困境。那是高雄市農業局發給一位劉姓住戶的，他已在果菜市場北側住了70年，而公文上的救濟金額是36萬。吳富雄說：「我問局長，他把我們的房子拆了，我們要住哪裡都不知道，他有安置嗎？他都不敢講。」
守法的兩難
9月25日自救會離開高雄後，里長動員大批支持者，舉著印刷精美的看板來到果菜市場抗議。（吳富雄女兒提供）
高雄市政府的安置方案僅限於「有地有房」的居民，且條件嚴苛。安置方案每月租金3000元，租約9年一期，只能續約一次，18年後就得搬家。而且，那是果菜市場店面，只能賣果菜，不能另作他用，也不得轉租。如果接受政府開出的使用條件，無論居民原本從事什麼行業，又或者年老體衰無法負荷，都得被迫改行賣果菜，明顯不合理；但若照舊從事原本的行業，或者將店面轉租，居民就成了違法的一方。
那些未曾陷入兩難困境的人可以雲淡風輕地問：你們為什麼不守法呢？而果菜市場的居民也想問：當你們陷入同樣的困境時，要怎麼守法呢？數十年來，被政府和政策逼得走投無路的情形在各地迫遷案中反覆發生。許多時候，居民就算想要守法，卻找不到可以遵循的法令。又如旗山大溝頂老街，原本是在政府鼓勵下官民合建的，然而，數十年後政府卻翻臉不認帳，搬出各種藉口堅持將之拆除。
交易後無法取得合法產權、非正規住居、違建、
出現在住宅區與農地上的工廠、土地徵收⋯⋯
果菜市場的所有問題都可以輕易在其他地方看到，毫不特別。然而，
正是這些狀況的普遍性讓我們需要更加謹慎地看待這個議題。當問題偶爾發生時，或許可推測是個人的因素；當問題在全台各地普遍發生，就得探究是否有其他成因，例如政策和設計不良的法令。檢討個人不會讓社會更進步，檢討制度卻可避免繼續造成同樣的問題。當政府避談過往行政機關的錯誤，卻不斷放大渲染人民被迫違法之處的時候，既是扭曲台灣人民的歷史認知，更是為威權時代的統治者卸責。
佃農地上的佃農困境
果菜市場徵收前，高雄市尚無今日規模，市區有大半是農地，其中也包括果菜市場與北側地區。持有這片土地的，除了南和興產（高雄陳中和家族）等三個大地主，還有一些小地主，而佃農也在此居住、耕種。劉老先生的祖父就是向南和興產承租土地的佃農。在1985年果菜市場未領救濟金清冊中，有地有房的小地主、有地無房的地主和佃農，分別是其中三類。
依照三七五減租條例規定，若地主的土地被徵收，佃農有權領取375/1000的補償。清冊上，有六位佃農未領取補償費。因為他們早在轉租或轉賣後失聯，所以象徵性提存的救濟金最後還是回到國庫，地權形同被政府無償剝奪。三七五減租條例也規定，若土地在徵收後逾一年未使用，應發還375/1000的土地給佃農，而果菜市場北側徵收後從未使用的土地，政府始終不肯依法發還。
在三七五減租條例實施後，佃農缺乏主動解約的誘因，而地主則因解約困難，幾乎只剩收租權。這樣的關係便近似於民間行之有年的田皮田骨制度或民法中的永佃權（註：現已刪除）。其實，在漫長的農業史中，地主與佃農關係複雜，絕非教科書中過度簡化的「地主壓迫佃農」所能概括。數百年來，佃農交易權利的狀況十分普遍。以田皮田骨制為例，在清代就已發展得相當成熟，田皮、田骨這兩種權利可分別交易。持有田骨的地主，所有權萎縮，僅能收租；擁有田皮的永佃戶因可選擇承租耕作的人，有時權勢更勝地主。清代許多地方政府認為田皮田骨制造成課稅麻煩，卻都無法禁絕。
三七五減租條例禁止佃農轉讓權利，但最後一批佃農登記是1951年，在果菜市場徵收的年代，這些佃農早就老到無法耕作。農業局長在節目上說，三七五減租條例是照顧佃農，但他沒說，這是為了儘可能地榨取農村的生產力。對那些因低糧價政策而窮忙一生，最後不再有生產力的年老佃農，國民黨政府完全棄他們於不顧。他們只能選擇守法並餓死，或是轉讓權利以換取費用維生。
沒有住宅政策也沒有都市計畫觀念的政府
未領救濟金清冊上的另外兩類，是有房無地或完全沒有產權的人。從過去的康樂里、華光社區到如今的果菜市場強拆，政府為將自己對付非正規住居的粗暴手段合理化，不斷利用違建、強佔土地等刻板印象作為宣傳手法，卻不敢讓人民知道，正是政策的缺陷造就了那些大規模的非正規住居。
在教科書中被化約為德政的土地改革，是國民黨政府「以農業培養工業，以工業發展農業」政策的一環。國民黨政府透過壓低糧價、肥料換穀、課徵實物、隨賦徵實，極盡所能地榨取農村資源。肥料價格相當於國外的三倍，而剩餘米糧都被政府低價徵購，不論是自耕農或佃農都過著窮困的生活。在提高農村的生產效率的同時，國民黨政府刻意限縮了農村的發展可能，迫使人民前往都市尋找工作機會，投入當時政府亟欲發展的民生替代工業。
由於缺乏外匯，台灣無力購買外國生產的民生用品。國民黨政府一方面將低價徵購而來的農產品銷往國外，賺取外匯；另一方面則將農村的剩餘人力引向城市與勞力密集的民生工業。問題是，國民黨政府在製造出大量城鄉移民的同時，卻沒有提出對應的居住政策，人民只能自己尋找落腳處。
同時，在美援支持下，國民黨政府連續推動了六期的「四年經濟建設計畫」。不同於日本政府，國民黨政府嚴重缺乏都市計畫的概念。在鼓勵發展進口替代工業的同時，國民黨政府完全沒有想到要事先規劃工業用地，好將工廠與農地、住宅隔開。1950年間，吳富雄的父親吳清陽依照民間慣例，向佃農買下使用權與農舍，從此代付佃租與穀物稅。吳清陽把原本的農舍整修成罐頭加工廠，生產肉醬罐頭，美達香食品廠於1960年登記。在那個時候，高雄都市計畫中唯一的工業地區仍是日本人設置的戲獅甲工業地區，以軍需工業為主。同年，政府頒布「獎勵投資條例」，大肆徵收土地，在基隆六堵設立了戰後第一個工業區。1961年，高雄市才發布都市計畫，將鼓山區的未設定地區改成工業區。
需要住宅的城鄉移民找不到價格低廉的社會住宅，需要土地的小工廠沒有可進駐的工業區，最後，他們都流向了城市中最便宜、入手門檻最低的佃農地。三七五減租條例雖朝佃農方傾斜，低糧價政策卻讓務農者無法累積資本，導致年老佃農最後選擇違法轉讓權利。而三七五減租條例也讓地主想出售土地時，
必須設法找到那些有優先承購權卻早已失聯的佃農，
否則土地買賣完成後無法辦理變更登記。至於購地者，
雖然和一般買賣同樣付了錢，
卻遲遲無法藉由登記而獲得合法的產權，以致於碰上徵收時，
完全缺乏保障。戰後失衡且設計不完善的法令造成民間土地產權混亂，果菜市場北側居民僅是其中一小部分的受害者。
宛如大埔翻版的產權攻擊
日前，果菜市場的粉絲專頁貼出一張
北側居民於9月10日領取的救濟金支票，金額是22萬多。那位居民有數名兄弟姊妹，這筆錢必須和他們均分。人口遷移費約數萬元，可能已被兄弟姊妹領走。補助加起來約三十幾萬，由於兄弟姊妹的經濟狀況不好，他不得不去領這筆錢，但他一點不想拿，寧願全部分給比他更窮困的手足們。他也不想去住政府提供短期、部分租金補貼的國宅。他去看過環境後，說：「那裡都是吸毒的人，我不想住在那裡。」在外人看來老舊破爛的果菜市場北側民宅，是他熟悉且有安全感的環境，是他唯一想住的家。吳富雄組織自救會，是為了幫助像這樣的居民們。吳富雄不反對政府做任何建設，但他不懂，政府明明不需要犧牲人民，為什麼不能給這些弱勢的人一個居住的保障？
結果，吳富雄自己成了高雄市政府與地方民代的攻擊目標。幾次上節目，吳富雄發現農業局根本不想就事論事地討論果菜市場的問題以及眾多居民的困境，還不斷將焦點導向吳富雄的產權問題，一下子攻擊他沒有權狀，一下子虛報補償金額，地方民代更直接召開記者會，竭盡所能地塑造他貪得無厭的形象。一位曾參與大埔抗爭的聲援者說，這與當年苗栗縣政府攻擊張藥房的手法如出一轍。吳富雄確實曾經購買土地，但購地原因無關徵收，而是高雄曾經盛極一時的拆船行業。高雄的拆船業始於二戰後清理港口的沉船，1965年，為供應鋼鐵業所需，政府頒布「獎勵進口舊船加工輔導辦法」，給予拆船業者各種優惠。無數勞工為了賺取微薄的工資湧入高雄，在充滿危險和污染的環境中長時間工作，而碼頭清道夫、舊貨商、攤販等相關行業也隨之出現。
1969年元月，吳富雄和三個朋友共同向地主蔡盧買下580坪土地，作為拆船的囤貨地之用，吳富雄擁有一半（290坪）。當時吳富雄很年輕，土地買賣的事情都交給朋友和代書處理。登記時，傳出果菜市場要遷移到現址的消息，代書將原已送到地政科的文件取回。他們和蔡盧協議，等市場地點確定後再辦理土地登記，後來卻因故無法變更登記，導致買賣早已完成多年，土地仍在蔡盧名下。
1970年，果菜市場開始徵收。1973年，市政府將補償金提存到法院後，完成徵收程序。儘管拒領補償金，人民所持有的土地所有權狀仍遭市府註銷，成了廢紙一張。1980年，在無法辦理土地變更登記的狀況下，吳富雄和蔡盧只好去法院辦理買賣契約公證，公證上清楚記錄了原本的交易日期。三十幾年來，吳富雄向高雄市政府陳情時，曾詳細說明整個交易過程。不料，這些資訊都在交易日期、土地面積、補償金額被扭曲後，成為行政機關與民代攻擊他的工具。
將土地賣給吳富雄的地主蔡盧，是果菜市場土地的三個大地主之一，蔡盧自己仍保有一筆超過千坪的土地。在土地徵收通過後，蔡盧和另外兩個大地主都立下聲明，表示自己為高雄市政府所欺騙，根本不同意徵收。如今蔡盧已經過世，繼承人仍舊拒領徵收補償費及救濟金，並訴請收回蔡盧名下這兩筆被強制徵收的土地。官員與民代多次將蔡盧與其他人所擁有的土地故意算在吳富雄頭上，並謊稱蔡盧除出售的土地外都同意徵收，讓蔡盧的家人憤而打電話到高雄市政府開罵。
兩年半被燒了五次的社運工作室
9月25日，自救會將被政府拆除的門牌與社運工作室的招牌留在凱道。（攝影/彭至誠）
9月25日，在吳富雄與其他居民北上參加凱道反迫遷遊行的同時，地方人士揪眾來到果菜市場舉牌抗議，威嚇之意十足，看板上的字眼更是明顯針對吳富雄而來。對那些惡意加諸在他身上的攻擊，吳富雄無力澄清，不過，因為反對徵收而引火上身，對吳富雄來說也不是第一次了。吳富雄提供社運工作室使用的房屋在兩年半之內，五度遭人蓄意縱火，老母與小兒子險些命喪火場。警方調查起火原因時，在現場找到汽油桶與棉絮，但始終查不出縱火者的身份。吳富雄不清楚自己究竟阻擋了什麼人的利益，只能借錢整理被焚的社運工作室，為此負下的債務，至今仍未還清。
社運工作室火災現場照片。（吳富雄女兒翻攝）
強拆前，吳富雄家在這片土地上總共擁有近百坪的房屋、工廠與倉庫，雖然實際查估金額不過三四百萬，但吳富雄因此得以在1980年間騰出空間給陳秀賢作為社運工作室之用，並讓參與者和學生們有地方休息。問起社運工作室的歷史，吳富雄毫不猶豫地回答：「社運就是針對社會問題，只要不對就打。」
當年，社運工作室的靈魂人物是陳秀賢。他從後勁反五輕、台中反三晃，到316、426、516等三場農運，再到二法一案大遊行，橫跨環保、農運與工運。吳富雄回憶，他最早和陳秀賢一起參與的行動是鹿港反杜邦農藥廠運動。那時他週六跟著陳秀賢去三民公園演講，週日去勞工公園，每個週末不間斷。陳秀賢的演說極具魅力，常有人丟錢贊助。
由於陳秀賢名聲遠播，連台南的漁民都跑來社運工作室陳情。遠在國民黨政府來台之前，這些漁民的先祖便擔土築堤，與海爭地，圈出養殖魚塭或鹽田。他們辛苦開發了海埔新生地，卻被政府登錄為國有地，而且始終不肯發還。另外，將軍溪遭養豬廢水汙染，也使得養殖漁民深受其害。陳秀賢帶領漁民抗爭，成立漁權會，並且建造虱目魚加工廠，改善漁民的生活。陳秀賢的行動，吳富雄都在背後默默支持。
渾沌不明的公共利益
說來諷刺，如今被高雄市政府當成強拆藉口的打通十全路計畫，其實是早年吳富雄成立的安吉社區發展協會和里長一起提出的。差別在於，當年的時空背景是果菜市場正準備遷移到仁武等地，政府打算將這裡改為住宅區，吳富雄認為打通道路對社區發展將有正面的幫助。不過覺民路經過科工館一帶時，為義永寺所阻，形成危險的直角彎道。因此，曾有市議員堅持，若覺民路不能截彎取直，十全路乾脆不要打通算了，以免造成更多的危險。
去年十全路打通的計畫已發包，但覺民路截彎取直的規劃仍不知在何方。而果菜市場已改為不遷移，僅從南側搬到北側。高雄市政府不斷宣傳新果菜市場地下室滯洪池的效果，卻避談他們對騰空後的南側土地有何規劃。
這些年來，高雄那些逢雨必淹的地段究竟是因為市區排水系統設計不佳，還是因為愛河溢流呢？寶珠溝沿岸不乏公園，新果菜市場的地下室滯洪池真的是解決高雄淹水問題的唯一或最佳方案嗎？人民並不反對計畫，只要求妥善、合理的安置，而這和興建新果菜市場有何衝突呢？強拆果菜市場北側民宅，動用暴力手段驅逐人民，是興建新果菜市場的唯一方法嗎？
中秋連假的最後一天，自救會回到民族一路上的辦公室煮火鍋，邀請居民和聲援者們一起過節。居民煮火鍋的同時，辦公室外的人行道上，機車或來或往，彷彿另一條車道，只不過，恐怕沒有一個交通專家能算出這條「車道」上有多少衝突點。議員在節目上說，民族一路與十全路口是十大肇事路口，但他沒說，市警局統計出的肇事原因是用路人違規，未依規定讓車。台灣的丁字路口何其多，打通十全路就可以解決十大肇事路口嗎？
對於果菜市場混沌不明的公共利益與錯綜複雜的歷史因素，吳富雄在節目中提出，與其各說各話，不如開聽證，但農業局長僅以會持續溝通之語敷衍。無論是南鐵東移還是果菜市場，台灣各地的迫遷案都碰到同樣的問題：政府一直高舉著公共利益大旗，逼迫人民為此犧牲，卻不讓人民有公開討論的機會。
合法卻不符徵收要件的果菜市場徵收
回顧果菜市場興建的歷史背景，雖然農會是國民黨政府來台後用以鞏固統治的系統之一，但由農會經營的果菜市場仍舊屬於民營公司。當年尚無農產品市場交易法，徵收前也沒有先辦理都市計畫變更。高雄市政府為民間市場徵收民地，公益性值得商榷；徵收了15000坪卻只需用7500坪，必要性更是不足。如今為了提升強拆的正當性，高雄市政府只好再套上滯洪池、交通等理由，把公共利益當成了疊疊樂遊戲。
遠低於市價的公告地價徵收，補償僅具象徵意義。（作者截圖）
1970年，果菜市場的土地徵收價格是一坪410元。吳富雄說，那時附近一坪土地至少七八千，將近徵收價格的20倍。若按地號查詢，當年的公告地價是一平方公尺124元。不知何故，在果菜市場完成徵收後，第二年的公告地價成長了十倍，變成一平方公尺1240元。不論需要的是糧食、農地、工業區或市場用地，國民黨政府的作法就是一律壓低價格強制徵收。儘管憲法保障人民的財產權，但民生主義卻主張土地國有，而那是個徵收完全不需要審查公益性與必要性的年代。
高雄市政府先誘騙大地主簽字，繼而在土地法規定不完備的狀況下通過審查。果菜市場的徵收程序是完成了，行政法院也判決徵收合法，但因所徵土地只用了一半，所以內政部判決拒絕發還土地的行政處分無效，應該另做新的處分。二十年來，其他市長多半積極協調，而王玉雲市長提出的減半方案也白紙黑字地出現在都市計畫中。義務律師柯劭臻說，徵收土地的處分究竟是有效，還是無效，法院尚未開庭。法官拒絕假處分，只因其認為房屋被拆並非不可回復，依舊能夠用其他的方式補償（比如金錢）。
高雄市政府多次宣傳救濟金「總額」的提高，卻始終迴避最關鍵的問題：政府提出的安置與補償方案，能不能讓人在城市裡繼續生活下去？
強拆不是解決非正規住居的唯一途徑
非正規住居的問題廣泛出現在每一個居住政策不完善的國家，並非台灣獨有。
今年七月的東亞迫遷法庭結束後，馬來西亞社會主義黨（PSM）受邀在苦勞網主辦的座談會上分享馬來西亞的非正規住居案例，以「拓荒者」稱呼這些飽受驅逐威脅的居民。居住是人的基本需求，這些居民因政策缺陷而無法在住宅市場中找到一個可負擔的合法住所，但他們仍舊需要一個家。他們貢獻了一輩子的勞力以建設城市，並繳稅給政府，為企業主累積資本，自身則始終無法脫離貧窮。當城市吸取人民的血汗而發展到一個程度之後，政府就搬出法條，將人民一腳踢開。
正因居住是基本需求，強拆除了讓人無家可歸，後續還會製造更多的社會問題。逃避非正規住居的成因，躲在「依法行政」、「於法無據」這兩頂保護傘下進行的強拆與迫遷，真的是解決問題最好的方式嗎？
新竹縣竹北市曾小姐投訴，質疑縣府在撤銷徵收溝貝段371-4地號土地時，因界址南移（如圖所指），導致她的合法房子部分變成越界建築。（記者廖雪茹攝）
曾小姐說，她現有房子自鳳山溪堤防道路側溝到既有的石砌駁坎，且建物依規取得建照和使照，卻被告知是越界建築，令她無法接受。（記者廖雪茹攝）
曾小姐質疑國土測繪中心的371地號重劃前地籍圖經界位置，因圖根點位移，導致她的土地跟著位移。（記者廖雪茹攝）
